Nasjonal beslutningsprosess ved FN-ledete operasjoner^

Av Kjell-Knut Aabrek

Norge har siden den første FN-operasjonen i 1948 vært en aktiv bidragsyter til FN-ledete operasjoner. Norges engasjement økte etter den kalde krigen i takt med det internasjonale omslaget. Fra 1988 og fram til i dag har Norge deltatt i 25 av de 48 FN-ledete operasjonene som har blitt etablert. At Norge ikke har deltatt i alle operasjonene virker rimelig gitt en småstats begrensede militære ressurser. Det som imidlertid står sentralt i denne artikkelen er hva som påvirker den norske prioriteringen. Hva gjør at Norge i enkelte tilfeller sier ja til å delta, mens vi i andre tilfeller takker nei? Her vil artikkelen vektlegge den nasjonale beslutningsprosessen og hvordan denne i seg selv kan være med å påvirke den norske prioriteringen.

Artikkelen behandler først den uformelle og den formelle delen av beslutningsprosessen ved deltagelse i FN-ledete operasjoner. Dette er viktig skille, fordi et karakteristisk trekk i FN-systemet er at den innledende kommunikasjonen mellom FN-sekretariatet og de respektive delegasjonene normalt alltid holdes på et uformelt nivå. Deretter vil vi i lys av beslutningsprosessen undersøke hvorvidt bidragets størrelse kan forventes å påvirke norsk deltagelse. Beslutningsprosessen slik den blir beskrevet i denne artikkelen, må betraktes som idealtypisk. Hvilke aktører som er involvert og hvilken rekkefølge en slik prosess antar, vil rimelig nok kunne variere både fra sak til sak, og over tid. Den forenklede beskrivelsen i denne artikkelen vil derfor ikke nødvendigvis gjenspeile virkeligheten i alle situasjoner. Hensikten er likevel å gi en overordnet og forenklet beskrivelse av den nasjonale beslutningsprosessen.¹

Uformell beslutningsprosess

Mens det er FNs sikkerhetsråd som gjennom resolusjoner autoriserer en ny FN-operasjon, er det FN-sekretariatet ledet av FNs generalsekretær som er ansvarlig for planleggingen og etableringen av selve operasjonen (FN, 2009). Når en ny operasjon etableres er en fremdeles avhengig av medlemslandenes vilje til å bidra med militært personell og materiell. Sammensetning og rekruttering må derfor starte fra grunnen av for hver ny operasjon som etableres. Avdelingen i FN som er ansvarlig for dette arbeidet er «Department of peacekeeping operations» (DPKO).

All kommunikasjon mellom DPKO og medlemslandene går igjennom de faste delegasjonene I New York. I delegasjonen er det i denne sammenheng først og fremst de to militærrådgiverne som står sentralt. Disse er ansatt i Forsvarsdepartementet, men mottar alle instrukser fra Utenriksdepartementet, og fungerer som knutepunkt mellom FN-sekretariatet og henholdsvis Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og Forsvaret i alle FN-saker av militær karakter (Respondent B). I den innledende prosessen blir all kommunikasjon mellom DPKO og den enkelte delegasjon holdt på et uformelt nivå. Dette innebærer at FN ikke vil rette en formell henvendelse før et medlemsland har svart positivt på en innledende uformell forespørsel. Dette er vanlig kutyme fordi det fremstår som diplomatisk og politisk uelegant for et medlemsland å måtte avvise en formell henvendelse. Fra FNs side etterleves dette først og fremst fordi man er avhengig av medlemslandenes velvilje for å realisere operasjonene. Tillit og godvilje opprettholdes dermed mellom FN-sekretariatet og medlemslandene ved at den første runden med forespørsler holdes på et uformelt nivå. I tillegg kan FN se seg tjent med å unngå at avslag når offentligheten (Anthonsen, 2003:64-69).

Formen på den innledende uformelle henvendelsen vil kunne variere. En henvendelse vil typisk komme per telefon, fax, mail eller i forbindelse med en lunsj, middag eller lignende (Respondent B). I de fleste tilfeller vil en henvendelse rettes militærrådgiverens kontor, men det forekommer også at henvendelser og forespørsler blir rettet direkte til ambassadøren (Respondent C). Den norske delegasjonen videreformidler alle henvendelser om militære styrkebidrag i den nasjonale beslutningskanalen. Hovedadressaten for disse henvendelsene er Utenriksdepartementet (UD), med Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvaret som gjenpartsadressater. Gjennomgang av arkivmateriale viser at en typisk videreformidling av en henvendelse gjerne avsluttes med at delegasjonen «bes om å bli satt i stand til å besvare henvendelsen» men uten at delegasjonen selv fremmer noen form for anbefaling. Som en av respondentene uttrykte: «Vi kom ikke med anbefaling, vi var postkasse og formidlet bare det de ba om» (Respondent C). Her kan det imidlertid virke som om det har eksistert en noe ulik praksis, og at det i nyere tid er blitt mer vanlig at delegasjonen selv har påført noen faglige vurderinger rundt de enkelte henvendelser som har blitt videreformidlet (Respondent D).

Selv om det er UD som er det formelle kontaktpunktet til delegasjonen, gir adresseringen anledning til at saksbehandlingen blant de respektive adressater kan starte parallelt. Hva de tre adressatene vektlegger kan imidlertid være forskjellig. Olav Fagelund Knudsen skriver i «Beslutningsprosesser i norsk utenrikspolitikk» at deler av forvaltningen ofte vil ha ulik interesse knyttet til en utenrikspolitisk beslutning. Han skriver at: «Ethvert departement vil være tilbøyelig til å vektlegge de virkemidler og den ekspertise som de kjenner best» (1995:68). Dette blir spesielt fremtredende i saker som ligger i grenseland mellom ulike saksfelter. Som eksempel trekker han frem diskusjonene i 1995 mellom UD og FD vedrørende en styrkereduksjon av det norske bidraget til FN-operasjonen i Libanon (UNIFIL). Daværende forsvarsminister Jørgen Kosmo ønsket en reduksjon, mens Utenriksminister Bjørn Tore Godal tok til ordet for styrkens politiske betydning. Dette illustrerer i følge Knutsen at UD så på styrken som et politisk-diplomatisk virkemiddel i fredsprosessen, mens FD så på styrken som en del av det norske Forsvaret (Knudsen, 1995). Nina Græger fra Norsk Utenrikspolitisk Institutt trekker frem et tilsvarende bilde:

Mens UD har vært opptatt av hvordan militære bidrag kan omsettes i utenrikspolitiske målsettinger, har FD vært mer opptatt av å delta i operasjoner som gir relevant militær erfaring også for en nasjonal forsvarskontekst, og i operasjoner som gir Norge status i NATO (2010: 136).

UD vil i denne sammenheng blant annet vektlegge om Norge er aktivt involvert i fredsprosessen, eller om operasjonsområdet er ansett som et viktig innsatsområde for humanitær- og utviklingsbistand (Frøholm, 2008). I beslutningsprosessen vil det være tett kontakt mellom de to involverte departementene og Forsvaret. Forsvaret gir sin militærfaglige anbefaling basert på tilgjengelig kapasitet og oppdragets art.

Hvilken betydning kan dette så sies å ha for beslutningsprosessen og norsk deltagelse? Hovedinntrykket som respondentene har gitt er at både UD, FD og Forsvaret må være samstemte for at et bidrag skal bli en realitet. Viljen blant de tre aktørene for å få dette til synes imidlertid noe ubalansert. Børresen, Gjeseth og Tamnes skriver i Norsk Forsvarshistorie at det er UD som tradisjonelt har vært den største pådriveren for det norske FN-engasjementet (2004). Dette korrelerer med det inntrykket respondentene satt med. Eksempelvis uttrykte en av respondentene det slik: «Alltid kom engasjementssiden fra UD. Jeg kan ikke erindre en eneste gang hvor forsvaret pushet eller sa ja det er noe vi virkelig ønsker å gå inn i» (Respondent G). Det som imidlertid synes å variere er hvor mye trykk UD har utøvd for å få realisert et bidrag. Det påpekes imidlertid at det er nærmest utenkelig for departementene å gå imot en militærfaglig anbefaling.

Figur 2.1: Idealtypisk beslutningsprosess ved norsk deltagelse i FN- operasjoner

Ved en uformell henvendelse vil vurderingen blant de tre involverte aktørene således avgjøre den videre saksgangen. Dersom en av etatene stiller seg negativ til en uformell henvendelse om et styrkebidrag, vil dette også bli svaret som formidles til FN. Et avslag vil gjerne være formulert av UD slik:

Etter kontakt med FD og FO må departementet dessverre meddele at Norge ikke har kapasitet til å stille[…] til disposisjon for FN. Delegasjonen anmodes om å videreformidle dette til FN- sekretariatet (UD, 1999: jnr 97/12631-31).

All videre diplomatisk saksgang blir da stoppet, og det vil være unormalt om FN følger opp med noen formell henvendelse dersom tidligere uformelle sonderinger har gitt negativ respons.² Hvis departementene og forsvaret derimot stiller seg positiv til et bidrag, vil en på et senere tidspunkt kunne forvente en formell henvendelse. Basert på de uformelle henvendelsene sitter FN-sekretariatet ofte med en liste over potensielle bidragsytere før operasjonen formelt er etablert av Sikkerhetsrådet. Straks mandatet er klart og operasjonen formelt er etablert, sendes det ut en formell forespørsel, en såkalt «note verbal» fra Sekretariatet til de medlemslandene som tidligere har stilt seg positive (Respondent A). Dette beror naturligvis på FNs endelige behov og at operasjonen forløper som planlagt. Denne formelle henvendelsen vil normalt være identisk med det Norge på det tidligere tidspunkt har sagt seg villig til å bidra med. Den formelle henvendelsen vil bli formidlet via de samme kanalene, og en ny runde med saksbehandling følger. Har en derimot først stilt seg positiv kan en anta at dette ikke endrer seg. Den formelle beslutningsprosessen er likevel mer omfattende og følger mer eller mindre regulerte prosesser.

Formell henvendelse

Når en formell henvendelse skal behandles må det skrives et notat til regjeringen. Et slikt notat kalles regjeringsnotat, ofte forkortet til r-notat (Spildo, 2002). Regjeringsnotatene er regjeringens interne og fortrolige dokumenter og skal danne et vurderingsgrunnlag for regjeringen. Normalt vil UD og FD samarbeide tett om dette notatet. UD vil gjerne ta for seg den generelle politiske situasjonen, mens FD kommer inn på de sikkerhetsmessige og fagmilitære vurderingene. Notatet vil vurdere styrker og svakheter ved et eventuelt bidrag, og hvordan en ser for seg at de økonomiske kostnadene ved en deployering skal dekkes inn.

Basert på vurderingen vil notatet avslutningsvis komme med en anbefaling som den politiske ledelse må ta stilling til (Respondent F). Etter at utkastet til r-notatet er diskutert og klarert av både UD og FD, vil notatet sendes på «foreleggelse». En «foreleggelse» er en høringsrunde hvor berørte ministre gis anledning til å komme med innspill til utkastet og hvor det skal fremkomme om de er enige i notatets konklusjon.³ På regjeringskonferansen vil ansvarlig statsråd presentere notatet, og saken blir endelig behandlet og godkjent med eventuelle endringer (Frøholm, 2008). De konklusjonene som trekkes under drøftingene er politisk bindende for regjeringens medlemmer, men er ikke å anse som en formell beslutning. Det siste punktet i alle r-notater som behandler norske styrker til internasjonale operasjoner, er at «Stortinget konsulteres». I praksis blir Stortinget konsultert ved at utenriksministeren og forsvarsministeren redegjør for saken i den utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK). Den etablerte praksis er at regjeringen skal drøfte med den utvidete utenrikskomiteen «viktige utenrikspolitiske, handelspolitiske, og sikkerhetspolitiske spørsmål». og at «Sådan drøftelse bør finne sted før viktige beslutninger fattes» (Stortinget, 2010). Dette innebærer i praksis at regjeringen konsulterer DUUFK etter at saken er behandlet politisk og fagmilitært, men før saken blir allment kjent og formelt besluttet (Larssen, 2010).⁴

Selv om den reelle beslutningen fattes under regjeringskonferansen, må beslutningen følges opp med et endelig vedtak etter at DUUFK er konferert. Den formelle beslutningen fattes enten gjennom et vedtak i departementet eller Kongen i statsråd (Spildo, 2002).⁵ Behandlingen av en formell henvendelse, slik den er beskrevet over, er likevel ikke enhetlig. Prosessen vil normalt være mer omfattende ved førstegangsanmodninger om avdelingsbidrag til et nytt innsatsområde enn henvendelse om enkelte observatører. Mens alle avdelingsbidrag normalt blir behandlet som egne r-notater (Respondent F), vil dette gjerne ikke være tilfellet dersom det aktuelle bidraget er lite.⁶ Dersom henvendelsen for eksempel gjelder deltagelse med enkeltobservatører eller stabspersonell, vil statsråden normalt orientere regjeringen og DUUFK, men da ikke som en egen sak, men i forbindelse med andre saker som allerede er på dagsordenen (Respondent F). Det eksisterer imidlertid ingen formell fastsatt sammenheng mellom det militære bidragets størrelse og den beslutningsprosess som følges, og det er grunn til å tro at det ligger en stor grad av skjønnsmessig vurdering til grunn for hvilken saksbehandling som følger. En kan anta at deployeringer som er ansett som politisk sensitive eller økonomisk krevende, vil ha en mer omfattende og grundig behandling enn saker som er ukomplisert og kostnadsmessig relativt ubetydelige.

Betydning av skille mellom formell og uformell beslutningsprosess

Vi har så langt sett at den nasjonale beslutningsprosessen består av en uformell og en formell side. I forkant av en formell henvendelse foreligger det normalt en uformell prosess hvor henvendelsen allerede er militært og politisk behandlet. Skillet mellom uformelle og formelle henvendelser inngår også i den politiske retorikken. I 2003 fremholdt eksempelvis daværende NUPI-forsker Espen Barth Eide at UD hadde snakket bort et avslag om et styrkebidrag til Kongo som en «uformell henvendelse». Årsaken til dette var i følge Bart Eide at embetsverket «[…] ville ha Kongo-forespørselen ut av veien» til fordel for et militært bidrag i Irak (Stavanger Aftenblad, 2003). En eventuell deltagelse i Kongo var også tema i media i 2008. ABC Nyheter refererte til at Forsvarsdepartementet hadde gjort økonomiske kalkyler og hatt samtaler med de øvrige nordiske landene om et eventuelt militært bidrag i Kongo. Forsvarsministeren slo likevel fast at et engasjement i Kongo ikke ville bli vurdert før man fikk en henvendelse fra FN (Korneliussen, 2008). Det synes derfor som om en retorisk benytter skillet mellom formelle og uformelle henvendelser for å unngå politiske sensitive diskusjoner. En kan avvise en eventuell diskusjon om et bidrag ved å vise til at det ikke foreligger noen formell henvendelse. Slik prosessen er beskrevet vil det imidlertid ikke komme noen formell henvendelse før Norge på forhånd, gjennom uformelle sonderinger, har stilt seg positiv til å bidra. Gjennom en slik prosess vil den formelle henvendelse, når den fremmes, være i overensstemmelse med det en nasjonalt på forhånd har stilt seg positiv til å delta med. Det er derfor vesentlig å vurdere begge sider av denne beslutningsprosessen, fordi et utelukkende fokus på formelle henvendelser vil kunne gi et dreid og feilaktig bilde av norsk vilje til å delta med militære bidrag i FN-operasjoner. Den uformelle prosessen eliminerer avslag, og dersom en vurderer formelle henvendelser alene, vil en kunne risikere å sitte med et for positivt bilde av det norske FN-bidraget. Hva er det som så påvirker norsk deltagelse? I lys av beslutningsprosessen vil faktoren som trekkes frem i denne artikkelen være bidragets størrelse.

Bidraget størrelse

Spørsmålet en kan stille seg er om størrelsen på bidraget har noe betydning for om Norge velger å si ja på en henvendelse om å delta i en FN-operasjon. I lys av beslutningsprosessen slik den her ble beskrevet, er det to forhold som tyder på at dette er en rimelig antagelse. Det ene forholdet er at beslutningsprosessen er mer omfattende ved større enn ved mindre bidrag. Et større bidrag må framlegges som en egen sak med et eget regjeringsnotat, og dersom bidraget krever tilleggsfinansiering, bli forelagt det åpne Storting. Resultatet av dette kan være en åpen uenighet som i tråd med norsk konsensuspolitikk kan anses som politisk uheldig. Mindre bidrag vil derimot ikke kreve en særskilt behandling. Et lite bidrag kan, om påkrevd, fremmes i sammenheng med andre saker, og nødvendige midler kan frigjøres ved en omdisponering av midler innenfor eksisterende budsjett.

Det andre forholdet relaterer seg til hvilke aktører som er involvert i selve beslutningsprosessen. Som tidligere nevnt er det et generelt trekk ved beslutningsprosessen at både UD, FD og Forsvaret må være enige for at Norge skal stille seg positivt til en henvendelse om et militært bidrag. Det er i denne sammenheng interessant at det, mellom UD og FD, tradisjonelt har eksistert visse motsetninger med hensyn til verdien og bredden i et norsk FNengasjement. Som en respondent sa:

Det er to pooler i Norge. UD-poolen vil være med over alt med mest mulig, mens FD- poolen helst ikke vil være med i det hele tatt. FN-tjeneste ble jo ikke sett på som en relevant militær sak, men sett på som et rent avlat til UD (Respondent G).

Disse motsetningene kan ses i lys av det Ståle Ulriksen omtaler som en segmentering av norsk utenrikspolitikk. Med segmentering menes det her at de enkelte departementer i en stor ustrekning utformer sine politikkområder uavhengig av hverandre, og at en således ikke kan snakke om noen overordnet norsk «grand strategy». De enkelte segmentene samarbeider derimot tett mot tilsvarende segmenter i andre land. Dette leder til at de enkelte fagområder i større grad blir påvirket av sine transnasjonale samarbeidspartnere, enn hva som kan være tilfellet på tvers av nasjonale fagdepartementer og politikkområder (Ulriksen, 2007). I forlengelsen av dette vil den sentrale faktoren som påvirker politikken innen hvert slikt segment ikke være styrt av en overordnet helhetlig nasjonal tilnærming, men heller av hvilket bidrag som kan gi et godt rykte på den internasjonale arena. Gjennom et godt rykte kan en bli oppfattet som en troverdig samarbeidspartner, noe som igjen kan gi økt innflytelse (se eksempelvis Thune og Larsen, 2000). Et karakteristisk trekk ved norsk og nordisk utenrikspolitikk er derfor i følge Ulriksen «less about handling threats or geopolitical challenges directly than about seeking influence through international» (2007:10).

En slik tilnærming til norsk utenrikspolitikk kan være med å belyse de tradisjonelle motsetningene mellom UD og FD når det gjelder norsk FN-engasjement. Norsk deltagelse I FN-operasjoner var under den kalde krigen og fram til begynnelsen av 90-tallet på mange måter adskilt fra forsvars- og sikkerhetspolitikken både administrativt og politisk. Eksempelvis ble det norske bidraget til UNIFIL i en lengre periode først helt og senere delvis finansiert over bistandsbudsjettet. Norsk FN-deltagelse ble dermed i lange perioder forvaltet av Utenriksdepartementet.⁷

Det påpekes at UD tradisjonelt har vektlagt at militære bidrag skulle kunne omsettes til utenrikspolitiske formål (Græger, 2010). UDs ønske om å være tilstede «over alt» kan ses i sammenheng med ønsket om å være synlig støttespiller for FN, men også for å kunne utøve innflytelse og få tilgang til informasjon. Som troppebidragsyter får man tilgang på informasjon som ellers ikke er like lett tilgjengelig. Størrelsen på bidraget er imidlertid i denne sammenheng ikke avgjørende. Som en respondent påpekte: «Når flagget er plantet, så blir man innkalt til møter. Det betyr ikke noe om man stiller titusen eller to» (Respondent A).

UDs «flaggvifting» gjennom et bredt engasjement kan derfor ses i sammenheng med ønsket om et godt rykte, men også for å være innenfor en krets av bidragsland hvor informasjon tilegnes og innflytelse kan utøves. Dette inntrykket gjenspeiler seg også i et intervju Tormod Heier har gjort med Statssekretær Vidar Helgesen i UD:

As pointed out by Helgesen, a broad representation in various hot spots provides Norway with real time and firsthand information. This again makes it easier for theMFA to initiate international programmes, set the agenda, and act proactively in theatres where grad powers face difficulties. This facilitates, according to Helgesen, a broad Norwegian representation and leverage in many international decision-making processes (Heier, 2006).

Dette inntrykket underbygges også av arkivmateriale i korrespondanse fra FN-delegasjonen i New York, hvor man i 1994 anbefalte at man vurderte et norsk observatørbidrag til FN-operasjonen i Georgia (UNOMIG) «[…] for å kunne få full tilgang på informasjon og derved mulighet til å følge opp og evt påvirke […]». Det ble her poengtert at «[…] oppfølgingsaktivitet i form av kontakter og møter av troppebidragsytende stater er basert på det enkelte lands deltagelse», og at det bare er gjennom egen deltagelse «[…]om enn bare med 1-2 observatører, at man har mulighet til fullt ut å bli holdt orientert om det som skjer» (UD, 1994: J.nr 125/94 IV).

Iveren om å delta står her i kontrast til den lunkne holdningen som på den tiden regjerte i forsvaret. Nina Græger skriver at deltagelse i FN-operasjoner ikke ble faglig verdsatt, og tjenesten ble ansett som hemmende snarere enn fremmende for en militær yrkeskarriere. Da flere av FNs operasjoner på 90-tallet fikk utvidete mandater og formål, endret holdningen seg i Forsvaret. FN-operasjoner ble nå mer ansett for å gi relevant erfaring i internasjonalt samarbeid, samt å gi relevant kompetanse for det nasjonale forsvar (Græger, 2007). Samtidig var det med operasjonene på Balkan på 90-tallet at Forsvarsdepartementet begynte å interessere seg for det internasjonale engasjementet. Som Ulriksen skriver, fikk en i denne perioden et skifte hvor internasjonale operasjoner«finally and definitely moved from the general foreign policy and into security and defence policy» (Ulriksen, 2007:16). Med dette skiftet tok FD nå til ordet for å konsentrere det norske FN-engasjementet. Bredden i det norske engasjementet hadde endret seg radikalt etter den kalde krigen. Mens Norge sitt bidrag til FN-operasjoner i 1987 begrenset seg til to operasjoner i Midtøsten, var norsk militært FN-personell i 1992 engasjert i til sammen syv operasjoner fordelt på fire ulike kontinenter.⁸ I lys av de nye operasjonenes karakter argumenterte nå FD for å konsentrere bidragene først og fremst av hensyn til personellets sikkerhet (Fjærvoll, 1998). Større rene nasjonale avdelinger ville på grunn av grad av samtrening og flyt i kommunikasjonen øke personellets sikkerhet. Samtidig ble konsentrasjonsprinsippet begrunnet i «ønsket om å gjøre en substansiell innsats heller enn å drive med flaggvifting» (Fjærvoll, 1998:17), og at man primært ønsket å delta med styrker på bataljonsnivå.

Et unntak fra dette prinsippet var imidlertid ubevæpnede observatører, som gjennom sin funksjon og oppgaver opererte i en helt annen kontekst og med betydelig mindre risiko enn stridende styrker. FD tok derfor til ordet for at «dersom formålet var å vise flagget rundt omkring i verden, var det like fornuftig å bruke observatører» (Børresen et al. 2004:200). Et slikt syn uttrykkes også av daværende forsvarssjef Diesen, som i forbindelse med vurdering av den militære kapasiteten til å engasjere seg i en eventuell fredsstyrke på Gaza i 2009, sier til Aftenposten at det ikke er «[…] militært ønskelig å spre et norsk militært engasjement på stadig flere steder med stadig mindre bidrag», men hvor han samtidig legger til «[…] at Norge derimot på kort varsel kan stille med observatører» (Hornburg, 2009).

Når det kommer til norsk FN-engasjement kan det således synes som om de sentrale beslutningsaktørene lettere kunne enes om bidrag med observatører. At observatører ble en bidragsform som kunne forene utenriks- og forsvarspolitiske hensyn, kommer også frem av en rapport fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), som vurderte politiske rammebetingelser for internasjonale militære operasjoner:

I en bredere og overordnet sikkerhetspolitisk tankegang, vil en mer bevisst bruk av militære observatører kunne være et effektivt utenriks- og sikkerhetspolitisk redskap. Observatører er forholdsvis billige å ha i felten, i tillegg til at de synes svært godt og at man i tillegg får vist deltagelse på mange steder. Militære observatører kan reise ut på kort varsel ved at de i stor grad er selvforsynte, og bare i liten grad krever et større støtte- og forsyningsapparat (Brekke og Knutsen, 1996:18).

Det er altså sider tilknyttet beslutningsprosessen som en kan anta vil være med å påvirke norsk deltagelse. Beslutningskompleksiteten i seg selv taler for at det vil være enklere å kunne si ja til mindre bidrag. Den andre siden er at de som er involvert i beslutningsprosessen vil vektlegge ulike forhold når en vurderer et norsk engasjement. UD har tradisjonelt vært en pådriver for et bredt engasjement hvor størrelsen på bidraget gjerne ikke har vært det avgjørende. Selv om FD og Forsvaret ikke nødvendigvis delte den samme verdien av et slikt engasjement, kunne en ikke med samme tyngde være avvisende til enkeltbidrag. Slike bidrag var grunnleggende forskjellig i funksjon og oppgaver, og var således ikke underlagt de samme sikkerhetsrelaterte betraktningene som stridende styrker. Samtidig vil det være økonomisk og rekrutteringsmessig enklere å få på plass et lite kontra et stort FN-engasjement. Kombinasjonen av disse forholdene tilsier at vi kan anta at sannsynligheten øker for at Norge svarer positiv på en henvendelse fra FN dersom bidraget gjelder observatører og mindre bidrag.

Informasjon om hvilke FN-ledete operasjoner som Norge har deltatt i er tilgjengelig i åpne kilder. Av de 48 operasjonene som ble startet opp etter 1988, har Norge deltatt i 25. Utfordringen for å teste denne hypotesen har derfor vært å finne ut av hva som har vært tilfelle i de resterende 23 operasjonene. Hadde Norge mottatt henvendelse om å delta i noen av disse? Forventningen var at så var tilfellet, dog uten noen formening om hvor mange eller hvilke operasjoner dette gjaldt. Datainnsamlingen har derfor først og fremst vært konsentrert om å få oversikt over hvilke operasjoner Norge har takket nei til å delta i. Intervjuer og dypdykk i arkiver viser at Norge i 14 av disse 23 operasjonene hadde takket nei til deltagelse. I de øvrige ni operasjonene fant jeg ingen spor etter henvendeleser verken gjennom arkivmateriale, intervju eller andre åpne kilder.⁹

Datagrunnlaget utgjør følgelig til sammen 39 operasjoner hvor Norge i perioden 1988-2010 har blitt bedt om å bidra. Disse dataene er satt opp i krysstabeller hvor både forklaringsvariabelen (bidraget størrelse) og den avhengige variabelen er dikotome.

Toveistabellene viser at effekten på type bidrag er 55,4 % (84-28,6). Av dette kan vi utlede at sannsynligheten for norsk deltagelse øker med 55,4 prosent dersom henvendelsen gjelder et individuelt bidrag sammenlignet med om henvendelsen gjelder et rent avdelingsbidrag.

Resultatet understøtter således hypotesen. Analysen kan imidlertid ikke si noe om hvordan effekten av type bidrag blir påvirket av det pågående engasjementet. I henhold til hypotesene antas det at sannsynligheten for norsk deltagelse skulle øke dersom henvendelsen gjaldt mindre bidrag. Samtidig foreligger det en antagelse om at dette er betinget av det pågående engasjementet. Dersom det pågående engasjementet er høyt, forventes det at sannsynligheten for norsk deltagelse reduseres uavhengig av hva slags bidrag FN etterspør. For å vurdere hvordan disse to variablene påvirker hverandre anvendes en treveis tabell hvor sammenhengen mellom norsk deltagelse, type bidrag og pågående engasjement kommer frem. Type bidrag er her dikotomisert i individuelt eller avdelingsbidrag. Pågående engasjement er delt inn i høy intensitet og lav intensitet, hvor høy intensitet er alle henvendelser som har kommet på et tidspunkt hvor Norge allerede har vært engasjert i fem eller flere operasjoner. Vi måler virkningen av individuelt bidrag når det pågående engasjementet er lav og høy hver for seg. Det vil si at vi har holdt det pågående engasjementet konstant og sett på virkningen av type bidrag. Tilsvarende har vi holdt type bidrag konstant og sett på hvilken effekt det pågående engasjementet har på norsk deltagelse.

Vi ser at deleffekten av type bidrag ved et lavt og høyt pågående engasjement er henholdsvis 44,6 og 61,1.¹⁰ Av dette kan vi utlede at sannsynligheten for norsk deltagelse er 44,6 prosent høyere ved henvendelse om individuelt bidrag når det pågående engasjementet er lavt og 61,1 prosent høyere når det pågående engasjementet er høy. Sannsynligheten for norsk deltagelse ved henvendelse om individuelt bidrag øker således uansett bredden i det pågående engasjementet, noe som samsvarer med antagelsen om at sannsynligheten vil øke når henvendelsen gjelder individuelle bidrag. Vi merker oss imidlertid at effekten av det pågående engasjementet i liten grad påvirker sannsynligheten for å si ja eller nei til et individuelt bidrag. Sannsynligheten for å si ja til et individuelt bidrag blir bare 1,3 prosent mindre i en høyintensitetsperiode, noe som ikke kan sies å være spesielt markant.

Hypotesen tilsa at sannsynligheten for at Norge sier ja ville øke dersom henvendelsene gjelder individuelle bidrag. De bi- og trivariate krysstabellene støtter en slik antagelse. Funnene i toveisanalysen tilsier at sannsynligheten for norsk deltagelse øker med over 55 prosent dersom henvendelsen gjaldt et individuelt bidrag. Dette resultatet ble bare marginalt redusert når vi kontrollerte for det pågående engasjementet (52,9). Vi finner også av vår bivariate analyse en støtte for antagelsen om at sannsynligheten for norsk deltagelse vil reduseres dersom det pågående engasjementet på henvendelsestidspunktet var stor. Treveisanalysen mellom det pågående engasjementet og type bidrag viser imidlertid at effekten av det pågående engasjementet i første rekke slår inn når henvendelsen gjelder et avdelingsbidrag, mens sannsynligheten for norske individuelle bidrag i liten grad blir påvirket av det pågående engasjementet. I hypotesegrunnlaget antok vi at kombinasjonen av en enklere beslutningsprosess sammen med tverrdepartementale forhold ville gjøre det lettere å si ja til individuelle henvendelser. Vi antok imidlertid at effekten av disse forholdene ville avta når det pågående engasjementet var høyt fordi det forelå en øvre grense for hvor mange steder en samtidig var villig til å ha norske offiserer deployert. At denne effekten slår inn i liten grad kan muligens ses på som et uttrykk for at individuelle bidrag i mange sammenhenger har vært et tverrdepartementalt kompromiss. Når det pågående engasjementet har vært høyt og den politiske viljen stor for å få til et bidrag, kan et bidrag i form av observatører forstås som et naturlig kompromiss mellom ingen deltagelse og et økonomisk og personellmessig krevende avdelingsbidrag.

Hvor mye press de enkelte aktørene utøver vil imidlertid kunne variere. Her vil det være rimelig å sette dette i sammenheng med hvor sterke interesser som er i spill. Som nevnt vil UD gjerne vektlegge deltagelse i områder vi allerede er engasjert. Enkelte av operasjonene skiller seg da også ut ved en tydelig norsk interesseprofil. Tydeligst kommer dette frem ved det norske bidraget til operasjonen i Guatemala i 1997. Kristoffersen skriver at startskuddet for det norske politiske engasjementet i Guatemala kom i 1990. I mars samme år ble det arrangert et møte i Oslo mellom blant annet representanter fra guatemaltekiske myndigheter og geriljabevegelsen «Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca» (URNG). I etterkant av dette møtet ble norsk UD koblet aktivt inn, og engasjementet ble senere fulgt opp av Jan Egeland, statssekretær i UD fra 1990 til 1997. I løpet av denne perioden deltok Norge blant annet i vennelandsgruppen for den guatemaltekiske fredsprosessen og var vertsland for nye forhandlingsmøter mellom partene (Kristoffersen, 2009). Norge var således involvert i prosessen som ledet fram til den endelige fredsavtalen, noe som også gjenspeiles i at en del av fredsavtalen ble undertegnet i Oslo i desember 1996. Et resultat av den endelige fredsavtalen var opprettelsen av FN-operasjonen MINUGUA, og med Norges involvering i fredsprosessen kan det tenkes at det forelå et sterkt politisk ønske om at Norge også her burde bidra. Denne politiske viljen kan sies å komme til uttrykk når Norge på relativt kort varsel tilbød FN å bidra med tre spansktalende offiserer til operasjonen. Som en av respondentene uttrykte da vi kom inn på denne operasjonen: «Det var overraskende at man på den uformelle henvendelsen brukte ressurser på å identifisere spansktalende. Det måtte ha vært et politisk ønske, og det gikk relativt raskt […]» (Respondent E).

Operasjonene i Guatemala synes derfor å representere ett tilfelle hvor det åpenbart har vært et sterkt politisk ønske om å få noe til, og at denne viljen kan ha vært «tungen på vektskålen» for at bidrag ble en realitet. Et tilsvarende eksempel som kan trekkes frem er det norske bidraget til operasjonen i Kongo i 2001. Under tittelen «Regjeringsstrid om en norsk Kongostyrke» skriver Dagbladet at «UD presser på for et ja til norsk personell i FN-styrken som kalles MONUC», og videre at «Dagbladet erfarer at UDs politiske syn ikke deles av FD. De er opptatt av ikke å spre norske styrker for mye, og er svært kritiske til å sende nordmenn til Kongo» (Thomassen, 2001). Om dette bidraget har Raymond Johansen, som på daværende tidspunkt var statssekretær i UD, i ettertid sagt til media at: «Jeg måtte slite hardt for å få fem representanter til MONUC. Da var det verken folk eller penger» (Nordstrøm, 2003). Dette uttrykket for den «politiske vilje» kan ses i sammenheng med beslutningsprosessen som ble slik den er blitt beskrevet. Flere respondenter har gitt uttrykk for at UD ikke alltid har slått seg til ro med den innledende vurderingen fra FD:

Hvis FD synes at dette var noe vi skulle prøve på, så gikk henvendelsen til grenstabene med anmodning om å vurdere mulighetene, og av og til så var det sånn sterk politisk ønske at det ble ompuss; vær så snill og se en gang til (Respondent E).

Denne artikkelen har pekt på beslutningsprosessen og hvordan denne i seg selv kan påvirke norsk deltagelse i FN-ledete operasjoner. En form for konsensus mellom de ulike departementale aktørene indikerer at sannsynligheten for å si ja øker ved henvendelser om mindre FN-bidrag. Dette er imidlertid kun en av mange faktorer som kan være med å forklare norges militære engasjement. Hva som påvirker norsk deltagelse er åpenbart komplekst og sammensatt, men artikkelen har prøver å belyse at de institusjonelle aktørene i beslutningsprosessen, altså forholdet mellom Forsvaret, FD og UD, har stor påvirkning på den endelige beslutningen. Tidligere statssekretær i FD, Espen Barth Eide, har poengtert at «[d]et er ikke Forsvarets jobb å bestemme hva de skal brukes til. Det bestemmer politisk ledelse […]» (Sæbø, 2008). Noen av tilfellene som belyses i denne oppgaven indikerer likevel at byråkratiet i seg selv har stor innflytelse på det endelige utfallet. For videre forskning kan derfor forholdet mellom de sentrale nasjonale aktøre være et godt utgangspunkt for en dypere kvalitativ studie av hva som påvirker norsk internasjonalt militært engasjement.

Trykte kilder og internett referanser

Akerhaug, Lars (2010): «FN tryglet Norge om å bli i Tsjad». Aftenposten, 12.april http://www.aftenposten.no/nyheter/uriks/article3601972.ece [15. april 2010].

Anthonsen, Mette (2003): Decisions on Participation in UN Operations: Do Media Matter?

Danish and Swedish Response to Intra State Conflicts in the 1990s. Doktoravhandling Statsvitenskap, Gøteborgs Universitet.

Børresen, Jacob, Gullow Gjeseth, og Rolf Tamnes (2004): Norsk Forsvarshistorie bind 51970-2000, Allianseforsvar i endring. Bergen: Eide Forlag.

Fjærvoll, Dag Jostein (1998): «Den politiske vurdering før avgivelse av styrker», Nordisk FN seminar i Oslo 7. november 1998.

FN (2009): «Mission Statement of the Department of Peacekeeping Operations» http://www.un.org/en/peacekeeping/info/mission.shtml [16. oktober 2009].

Frøholm, Anne Kjersti (2008): «Behandlingen av en anmodning til Norge om å stille styrker til rådighet for deltakelse i en flernasjonal styrke», foredrag, FN seminar for stiftelsen «Krigsveteranens minne-Kronstad Hovedgård». Bergen 7. november 2008.

Græger, Nina (2007): Norsk forsvarsdiskurs 1990-2005 : internasjonaliseringen av forsvaret. Doktorgradsavhandling. Institutt for statsvitenskap. Universitet i Oslo.

Græger, Nina (2010): «Utenriksministerens norske ’konkurrenter’- Utenriksdepartementets ’funksjonstap’ på hjemmebane». Internasjonal Politikk, 68 (1):131-137.

Hornburg, Thomas Boe (2009): «SV krever norske styrker til Gazaw. Aftenposten, 7. januar. www.atekst.no [11. september 2009].

Heier, Tormod (2006): Influence and marginalisation – Norway’s adaption to US transformation efforts in NATO, 1998-2004. Doktorgradsavhandling. Institutt for statsvitenskap. Universitet i Oslo.

Knudsen, Olav Fagelund (1995): «Beslutningsprosesser i norsk utenrikspolitikk» i Torbjørn L. Knutsen, Gunnar M. Sørbø og Svein Gjerdåker (red.). Norges utenrikspolitikk. 59-77. no: Cappelen akademisk Forlag.

Korneliussen, Stein Ove (2008): «Kvier seg for Kongo». ABC Nyheter, 18. november. www.abcnyheter.no/node/77814 [04.11 2009].

Kristoffersen, Lene (2009): Interesser i norsk engasjementspolitikk. Oslo: Institutt for forsvarsstudier.

Larssen, Ann Karin (2010): «Beslutningsprosessen ved deltagelse i NATO operasjoner – en overikt» i Gjert Lage Dyndal (red.) Strategisk ledelse i krise og krig. Oslo: Fagbokforlaget.

Nordstrøm, Mariann (2003): «Flyktningrådet: Send soldater til Kongo». Aftenposten, 3. juni. www.atekst.no [19. april 2010].

Spildo, Arne (2002): Om r-konferanser. Statsministerens kontor. www.regjeringen.no. [6. november 2009].

Spildo, Arne (2010): Om Statsråd. Forberedelser av saker til statsråd. www.regjeringen.no. [15. mars 2010].

Stavanger Aftenblad (2003): «Vi sa ikke nei til FN» 31. mars. www.atekst.no [19.april 2010].

Sæbø, Maren (2008): «En kriger for fred» Nytid, 12 juni www.atekst.no [29. april 2009].

The Military Balance (1988-2000) London: The International Institute for Strategic Studies (IISS).

Thomassen, Carsten (2001): «Regjeringsstrid om en norsk Kongo-styrke». Dagbladet, 3. april www.atekst.no [3. mars 2010].

Thune, Henrik, Larsen, Torgeir (2000): «Utenrikspolitikk uten Software» i Geir Dahle mfl. Grenser for alt – kritiske perspektiver på norsk utenrikspolitikk. 70-89. Oslo: Spartacus.

Ulriksen, Ståle (2007): «Deployments for development? Nordic peacekeeping efforts in Africa». International Peacekeeping 14. 553-568.

Kjell-Knut Aabrek (f.1971). Orlogskaptein og lærer ved Sjøkrigsskolen. Masteroppgave ved Universitetet i Bergen 2010: Norsk deltagelse i FN-ledete operasjoner etter den kalde krigen.