En ny forvaltningsetikk?

En vurdering av «Etiske retningslinjer for statstjenesten» (Moderniseringsdepartementet 2005)^

Av Nils Terje Lunde

Innledning

Materialet for min selvvalgte prøveforelesning er «Etiske retningslinjer for statstjenesten» utgitt av det daværende Moderniseringsdepartementet 7. september 2005, nå forvaltet av det nye Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Retningslinjene er publisert på bokmål og nynorsk. Det er bokmålsutgaven som utgjør analysegrunnlaget i denne forelesningen, men da det tilstrekkelige antall eksemplarer på dette målføre ikke var tilgjengelig, er de utdelte eksemplarer på nynorsk. Omfanget er på 20 tekstsider. Hoveddelen er femdelt, bestående av et kapittel om generelle retningslinjer, deretter fire kapitler om lojalitet, åpen forvaltning, tillit til statsforvaltningen og faglig uavhengighet og objektivitet. I tillegg kommer så det som kalles «forord», men som innholdsmessig må sies å utgjøre en introduksjon til retningslinjene. Til slutt kommer nærmest som et appendiks et kapittel om forholdet til lov- og regelverk. Oppbygningen av hvert kapittel i hoveddelen er tredelt: en innledning, retningslinjen og Moderniseringsdepartementets kommentarer til retningslinjen. Det er til sammen 16 retningslinjer.

I dette foredraget tar jeg ikke mål av meg å gi noen uttømmende og grundig innholdsmessig analyse av hver enkelt av retningslinjene. Målsettingen er av mer overordnet karakter. Det er å vurdere hva slags type forvaltningsetikk som kommer til uttrykk gjennom de etiske retningslinjene, herunder hvilke faktorer som former forvaltningsetikken fra et teoretisk perspektiv, og hvordan dette eventuelt gjenspeiler seg i de foreliggende retningslinjene. Jeg vil legge opp min vurdering på følgende måte. Først vil jeg si noe om bakgrunnen for retningslinjene, forholdet til andre retningslinjer og retningslinjenes plass både i forvaltningen og i den offentlige debatt. I dette ligger også en problematisering av min tilnærming. Deretter vil jeg anlegge en forvaltningsteoretisk tilnærming, med vekt på det weberske idealbyråkrati og deretter drøfte hvordan dette gjenspeiler seg i retningslinjene. Videre vil jeg vurdere retningslinjene i lys av to felt: politikk og marked, før jeg til slutt drøfter relasjonen mellom etiske og rettslige normer i retningslinjene.

Genren «Etiske retningslinjer» er i norsk sammenheng et forholdsvis nytt fenomen. I NOU 1993:15 Forvaltningsetikk: Om verdier, holdninger og holdningsskapende arbeid i statsforvaltningen drøftet man spørsmålet om etiske retningslinjer, men stilte seg på det tidspunkt noe avventende til effekten av dette.¹ Noen år senere, i 1998, anbefalte imidlertid OECDs råd tiltak for utvikling av en etisk infrastruktur i offentlig sektor, herunder etablering av etiske retningslinjer.² Dette markerer en internasjonal trend hva angår slike retningslinjer, og nettopp internasjonal påvirkning må vurderes som en viktig forutsetning for de norske retningslinjene.³

Som det fremgår av forordet skal retningslinjene gjelde hele statstjenesten, herunder alle statlige forvaltningsorgan, og de angir de overordnede etiske kravene som blir stilt i virksomheten. Det gjelder både ledelsesnivået og tilsatte ellers. Alle gis et personlig ansvar for å følge retningslinjene. Dette er altså et dokument med et bredt og omfattende nedslagsfelt. Til tross for dette kan retningslinjene knapt sies å ha påkalt noen stor oppmerksomhet, verken i samfunnsdebatten eller i forskningen. Noe av grunnen til dette kan være at retningslinjene er av overordnet og relativt generell karakter, og i forordet fremgår det at den enkelte virksomhet kan supplere med egne retningslinjer tilpasset virksomhetens karakter. Slike retningslinjer vil kunne være mer spesifikke, med tilhørende mer sprengkraft. Et eksempel på dette er debatten knyttet til Etiske retningslinjer for Statens pensjonsfond – Utland, bedre kjent som «Oljefondet». Det må i denne sammenhengen også nevnes at det også er utarbeidet retningslinjer for mer spesifikke forhold i statstjenesten, eksempelvis «Retningsliner for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling» og «Etiske retningslinjer for statsansatte mot kjøp og aksept av seksuelle tjenester».

En annen mulig forklaring på den svake interessen for de etiske retningslinjene kan være en forståelse av at de bare er en kodifisering av en tradisjonell forvaltningsetikk, og dermed kjennetegnet av en bred konsensus. På den annen side utgjør skriftlige etiske retningslinjer for statstjenesten noe helt nytt i norsk sammenheng. Dette leder opp til min hovedproblemstilling: Er de etiske retningslinjene uttrykk for en ny forvaltningsetikk, en forvaltningsetikk som hviler på andre forutsetninger en tradisjonell forvaltningsetikk? Hvis så er tilfelle, har dette implikasjoner også for det fagetiske arbeidet knyttet til det offentlige forvaltningsområdet.

Denne problemstillingen synes umiddelbart å ha innebygget en logisk brist i seg som gjør at videre analytisk arbeid med retningslinjene i realiteten kan synes å fremstå som en skinneksersis. Når jeg stiller spørsmålet om vi gjennom de etiske retningslinjene står overfor en ny forvaltningsetikk, samtidig som jeg sier at skriftlige etiske retningslinjer er noe helt nytt i norsk sammenheng, kan det hevdes at vi allerede av disse to utsagnene enten kan dra konklusjonen at vi ikke står overfor en ny forvaltningsetikk fordi det ikke finnes noe adekvat sammenligningsgrunnlag. Vi har ingen gamle etiske retningslinjer å sammenligne med; ergo: det finnes ingen problemstilling. Den vil da måtte reformuleres til å analysere og vurdere de foreliggende retningslinjer på selvstendig grunnlag. Eller det kan hevdes at nettopp det formale faktum at det i motsetning til tidligere nå foreligger etiske retningslinjer betyr at vi står overfor en ny forvaltningsetikk, uavhengig av det materielle innholdet i disse.

Mitt svar på en slik tenkbar kritikk vil være at det er nødvendig å skjelne mellom forvaltningsetikkens form og innhold. Etablering av skriftlige retningslinjer er ikke identisk med etablering av en forvaltningsetikk, og videre: selv om skrevne retningslinjer vil kunne sies å reflektere en bestemt forvaltningsetikk, er eksistensen av forvaltningsetikk ikke avhengig av skrevne retningslinjer.

Tradisjonell forvaltningsetikk og det weberske idealbyråkrati

Jeg har innledningsvis brukt et begrep som «tradisjonell forvaltningsetikk» uten å definere dette nærmere. Hva menes med et slikt begrep? Et teoretisk grunnlag for innholdsbestemmelse av begrepet kan knyttes til Max Webers ideale byråkratibegrep. Nå vil koblingen mellom tradisjonell og byråkrati være svært uwebersk, for hos ham er byråkratiet det klareste eksempel på den herredømmetypen, dvs. maktlegitimitet, som kalles legalt herredømme. Denne typen har ifølge ham en prinsipielt helt forskjellig sosial struktur fra de andre herredømmetypene: charismatisk herredømme og tradisjonelt herredømme.⁴ Men i denne sammenhengen vil jeg bruke tradisjonell i ordets bredere betydning, og altså ikke som betegnelse på en bestemt herredømmetype.

Som uttrykk for den legale herredømmetype er byråkratiet i fundament, struktur og uttrykk legalistisk-hierarkisk. All myndighet hviler på rettsregler, og disse rettsregler danner en rettslig struktur av over- og underordnede regler, generelle og konkrete bestemmelser. Den personelle struktur er ordnet i samsvar med dette. Det er et tjenestehierarki med et fast ordnet system av over- og underordnede stillinger. De enkelte tjenestestillingene har spesifiserte funksjoner og arbeidsdelingen reguleres av fastsatte regler. Det er altså saksavgrensede kompetanseområder og saksavgrensede embetsplikter. Byråkratiet som helhet og den enkelte tjenestemanns arbeid er gjenstand for et enhetlig kontroll- og disiplinærsystem som skal sikre at tjenestemannen holder seg innenfor de fastsatte regler.⁵

Dette har en grunnleggende betydning for forståelsen av det byråkratiske ethos. Som Weber fremholder innbærer byråkratiet en omforming av sosial samhandling til rasjonell, regelbundet virksomhet.⁶ Det forvaltningsmessige ideal blir innenfor tildelt ansvarsområde å anvende de relevante rettsregler på en korrekt, objektiv og saklig måte. Forvaltningsetikken får altså her en tydelig regel- eller pliktetisk utforming, konkretisert i utførelse av bestemte embetsplikter.

Denne utførelse av de fastsatte embetsplikter skal være fri for alle personlige eller utenforliggende hensyn.⁷ Fra et profesjonsteoretisk perspektiv fordrer dette, for å sitere Weber:

en i integritetens tjeneste høyt utviklet standsære – uten denne standsære ville den frykteligste korrupsjon og laveste forsumping bli vår skjebne.⁸

Denne standsære består fremfor alt i en embetsdisiplin. Denne embetsdisiplin hviler dypest sett på lydighet mot en formell, abstrakt norm, og i statsforvaltningen vil denne høyeste norm være «statsraison».⁹ Embetsdisiplinen kommer til uttrykk i det som kan kalles en upersonlig saklighet, for å igjen sitere Weber:

Embetsmannens ære ligger i evnen til, trass i personlig overbevisning, å utføre en ordre på den befalendes ansvar, likeså samvittighetsfullt som om ordren svarte til hans egen oppfatning av saken. Uten denne i høyeste grad moralske disiplin og selvfornektelse ville hele apparatet falle sammen.¹⁰

I Webers berømte teori om sammenhengen mellom den protestantiske etikk og kapitalismens ånd spiller luthersk kallsetikk en underordnet rolle. Selv om Weber ikke underkjenner at denne kallsetikk har en betydning, er det de reformerte utgaver av protestantismen som står i sentrum for hans undersøkelse.¹¹ Om ikke sammenhengen mellom luthersk kallsetikk og kapitalismen er åpenbar, synes det i Webers idealbyråkratiske teori å være en nærmere forbindelse til denne kallsetikk, i særlig grad knyttet til understrekningen av skillet mellom person og embete.

Så blir spørsmålet om det også er en sammenheng mellom det weberske idealbyråkrati og de foreliggende etiske retningslinjer? Spørsmålet er imidlertid først om dette er sammenlignbare størrelser. Det er to forhold som problematiserer en slik komparativ analyse. For det første er idealbyråkratiet en teoretisk konstruksjon. Det er det Weber kaller en idealtype. En idealtype foreligger ikke, og har aldri foreligget i historien. De historiske og aktuelle institusjoner vil i større eller mindre grad kunne reflektere en idealtype, men de er ikke identiske størrelser. Her kan vi ane en kantiansk distinksjon mellom ide og realitet, mellom en ting slik den teoretisk kan tenkes og slik den fremstår. Weber fremholder eksempelvis at utviklingen av demokratiet innebærer et sammenstøt mellom byråkratiets formalisme og kjølige saklighet på den ene side, hvor følelser fremstår som et fremmedelement og en ikke-formell rettferdighetsfølelse på den andre side. Konsekvensen av dette sammenstøt vil kunne være at forvaltningen innholdsmessig også får det han kaller en «etisk» («kadi»-) karakter, det vil si avgjørelser som ikke bare er basert på subsumsjon under normer eller avveining mellom mål og middel, men også gjøres på bakgrunn av konkrete verdidommer.¹² For å ta et eksempel: forvaltningen har truffet et vedtak i en enkeltsak basert på regelverket. Dette oppleves dypt urettferdig av den som blir rammet, det oppfattes som regelrytteri uten menneskelige hensyn. Saken slås opp i media, vedkommende får medhold i opinionen – og politikerne kommer på banen med støtte.

Dette leder opp til det andre problematiserende forhold ved en komparativ analyse. Ethvert byråkrati vil måtte vurderes i rammen av en samfunnsmessig kontekst, herunder også samfunnsmessige utviklingstrekk. I den forstand blir «tradisjonell forvaltningsetikk» et relativt begrep. I en omfattende studie av norske departement, knyttet til Maktutredningen på 1970-tallet fremholder Per Lægreid og Johan P. Olsen at normer knyttet til klassisk byråkratiteori også i norsk sammenheng har stått sentralt.¹³ Samtidig fremholder man at det er et langt sprang fra bildet av idealbyråkrati og til den administrative praksis på slutten av 1970-tallet.¹⁴ Man fant også at det på dette tidspunkt i beskjeden grad fantes en enhetlig, byråkratisk kultur.¹⁵ Nye studier knyttet til Makt- og demokratiutredningen 1998 – 2003 bekrefter en økende pluralisme innad i forvaltningen.¹⁶ En slik pluralisme skal jeg komme tilbake til senere i form av ulike modeller for statens rolle som kan sies å være representert i forvaltningen.

Dette synliggjør at forvaltningsetikk har en relativ og dynamisk karakter. Den er ikke identisk med normer avledet fra det weberske idealbyråkrati. Like fullt kan slike normer være et utgangspunkt, et orienteringspunkt for forvaltningsetiske posisjoner. Dette gjelder også i vurderingen av de foreliggende etiske retningslinjer for statstjenesten. For å belyse dette nærmere skal jeg først vise hvordan idealbyråkratiske normer kommer til uttrykk i retningslinjene før jeg vurderer relasjonen til to sentrale felt: politikk og marked. Spørsmålet der vil være hvorvidt retningslinjene tar opp i seg normer fra disse feltene.

Idealbyråkratiske normer i retningslinjene

Går vi inn i de foreliggende retningslinjene og leser disse i lys av de weberske idealbyråkratiske normene ser vi at slike er relativt fremtredende. I særlig grad gjenspeiler de seg i kapittel 2 om lojalitet, i kapittel 4 om tillit til statsforvaltningen og i kapittel 5 om uavhengighet og objektivitet. Nå vil det være trekk i disse kapitlene som ikke er idealbyråkratiske, men dette skal vi i denne sammenheng la ligge. På den annen side aktualiseres idealbyråkratiske normer også ellers i retningslinjene. Her kan spesielt nevnes forbudet mot å la egeninteresser påvirke saksbehandling i innledningen til kapittel 1 om generelle retningslinjer (s. 5), samt påbud om likebehandling i retningslinje 1 om hensynet til innbyggerne (s. 5).

I kapittel 2 om lojalitet finner vi først retningslinjen om lydighetsplikt både med hensyn til regelverk og pålegg fra overordnede (s. 7). Den statsansatte skal utføre pålegg selv om han er faglig eller politisk uenig i det. Samtidig angis det eksplisitt at plikten ikke innebærer noen plikt til å utføre ulovlige eller uetiske pålegg. Dette siste får en positiv formulering i rapporteringsplikten i påfølgende retningslinje.

I kapittel 4 om tillit til statsforvaltningen møter vi habilitetsprinsippet som første retningslinje. Dette følges opp av spesifikke retningslinjer om forbud mot bivirksomhet som strider mot arbeidsgiverens interesser eller kan svekke tilliten til forvaltningen, karantenebestemmelser i forbindelse med overgang til annen virksomhet, kontakt med tidligere kollegaer og tilbud og mottak av gaver. Dette kan sies å være en tematisering av korrupsjonsproblematikk, en problematikk som de siste årene har fått en øket oppmerksomhet både i offentlig forvaltning og i privat næringsvirksomhet.

I kapittel 5 er det bare en retningslinje: faglig uavhengighet, men denne må kanskje sies å være en av de mest sentrale idealbyråkratiske normene som foreligger i retningslinjene. Det angis eksplisitt at denne retningslinjen må sees i sammenheng med lojalitets- og nøytralitetsprinsippene. Nå er grensen mellom politikk og faglig skjønn ikke alltid lett å trekke i praksis. Spesielt komplekst blir det på departementsnivået, hvor de tilsatte både skal gi faglige holdbare råd og iverksette fastsatt politikk. Nettopp dette tematiseres i kapittelet, hvor det pekes på behovet for en avklart rolleforståelse for å forholde seg til de dilemma som måtte oppstå.

En politisk forvaltningsetikk?

Dette tematiserer det neste feltet vi skal se på: forholdet mellom forvaltning og politikk. Med politikk menes her mer enn partipolitikk på det parlamentariske nivå, men mer politikk i retning det samfunnspolitiske. Den klassiske weberske modell kan vi karakterisere som en adskillelsesmodell: politikken og forvaltningen har ulik logikk, selv om forvaltningen er et instrument i politikkens tjeneste. Forvaltningen skal være apolitisk.¹⁷ Dette gjelder både oppover – til det politiske statsapparat, og nedover til folket. Forvaltningen har en egen indre logikk og rasjonalitet, og denne bevares ved størst grad av lukkethet overfor omgivelsene.¹⁸ Men så er det slik Weber påpeker, en divergens mellom en slik teoretisk apolitiskhet og lukkethet og samfunnsmessige eller politiske krefter. I et demokratisk massesamfunn vil dette føre til at forvaltningen antar en etisk («kadi»)- justis.

I norsk sammenheng må hovedtendensen sies å være en bred kontaktflate mot de samfunnsmessige omgivelser, heller enn lukkethet.¹⁹ Dette kombineres med en manglende eller svakt utviklet enhetlig «byråkratisk kultur». Med byråkratisk kultur menes i samsvar med definisjonen hos Lægreid og Olsen «et sammenhengende sett av oppfatninger og holdninger som omfatter både interne forhold i det administrative apparat og forholdet til omgivelsene».²⁰ Det er altså en profesjonskulturell pluralisme, og denne pluralisme blir i makt- og demokratiutredningen 1998-2003 knyttet til fire ulike modeller for statens rolle: den samfunnsstyrende stat, staten som supermarked, staten som moralsk fellesskap og den forhandlende stat.²¹ Den første modellen vil ligge nærmest det weberske idealbyråkrati. Den andre modellen: staten som supermarked, skal vi se nærmere på i det andre feltet jeg nevnte i sted: markedet.

I den tredje modellen: staten som moralsk fellesskap står rettsstatsverdier sentralt. Dette består i en vektlegging av systemdefinerte rettigheter, herunder åpenhet i forvaltningen. Dette skal bidra til å sikre borgernes kontroll med forvaltningen. Nettopp en slik modell synes i særlig grad å reflekteres i de etiske retningslinjene. I retningslinje 1 Hensynet til innbyggerne (s. 5) betones sentrale rettsstatsprinsipper. I kommentarene skisseres det en avveiing mellom allmenne samfunnshensyn, rettsstatsprinsipp og de individuelle saksinteresser. Styrende for denne avveiing er understrekningen av at statstjenesten er til for innbyggerne. Forvaltningen skal «alltid respektere integriteten til den enkelte innbygger» (s. 5).

Kapittel 3 om åpen forvaltning kan også sees på som en refleksjon av denne modellen. I retningslinjene om offentlig saksbehandling, aktiv opplysningsplikt, tilsattes ytringsfrihet og varsling om kritikkverdige forhold aktualiseres også sentrale rettsstatsprinsipper. Disse prinsippene gis her både en ekstern og en intern funksjon: de skal sikre innbyggernes rettssikkerhet i møte med forvaltningens arbeid, og de skal sikre forvaltningspersonalets rettssikkerhet i deres arbeid.

Når det gjelder den fjerde modellen: den forhandlende stat, er dette en modell som har stått sentralt i den norske byråkratiforskningen, eksempelvis i maktutredningen på 1970-tallet. Denne var knyttet til ideen om den korporative stat, hvor forvaltningen samhandler med organisasjoner og medier. I de foreliggende retningslinjer må denne modellen sies å ha en tilbaketrukket rolle. Det understrekes imidlertid generelt at forvaltningen skal støtte ulike gruppers behov for informasjon om deres plikter, rettigheter og muligheter (s. 11). Mer konkret er man i kommentaren til retningslinje 1 om hensynet til innbyggerne at man skal være oppmerksom på behov, verdier, normer og forventninger hos etniske minoriteter (s. 5).

En markedstilpasset forvaltningsetikk?

Vi skal nå gå nærmere inn i den andre samfunnsstyringsmodellen som ble nevnt over: staten som supermarked, og spørre hvorvidt en slik modell er representert i retningslinjene. I løpet av de siste årene har det vært gjennomført store strukturelle endringer i offentlig sektor. Disse endringene går ofte under betegnelsen «New Public Management»? Et fremtredende trekk har vært i større grad enn tidligere å ta i bruk markedsmekanismer eller markedslignende mekanismer i offentlig sektor. Dette kan dreie seg om privatisering av virksomheter, konkurranseutsetting av virksomheter, stykkprisfinansiering av offentlige tjenester, omdanning av virksomheter til statlige aksjeselskaper eller kommunale selskaper, eller ved å omstrukturere virksomheten slik at det skapes et «indre» marked, som igjen skal generere en større kostnadseffektivitet. Disse mekanismene har også betydning for hvordan de ulike aktørene opptrer i forhold til hverandre. Det er tale om markedsmekanismer, hvilket innebærer at aktørene ikke forventes å samhandle byråkratisk, men mer i retning av tilbyder og etterspørrer i en markedssituasjon. Det er rimelig å tenke seg at slike endringer også har betydning for det forvaltningsmessige ethos.

Går vi – for å formulere meg en smule tabloid – fra en forvaltningsetikk til en forretningsetikk, og reflekteres dette i de etiske retningslinjene? Hvis vi tar utgangspunkt i genren etiske retningslinjer som sådan kan det synes som om dette er tilfelle. Historisk sett har etiske retningslinjer, eller «ethical codes» sin opprinnelse hos amerikanske private selskaper. Den store veksten i slike retningslinjer kom fra siste halvdel av 1970-tallet av. Betsy Stevens hevder denne veksten kom som en følge av store skandaler, blant annet Watergate-saken og innskjerpelser i korrupsjonslovgivningen. Dette tematiserer ifølge henne også et sentralt formål ved slike retningslinjer. I lys av den strenge amerikanske ansvarslovgivningen blir det en måte å avgrense selskapets erstatningsansvar dersom en medarbeider har brutt regelverket. Samtidig kan også retningslinjene motiveres mer konstruktivt og positivt, dels som et styringsverktøy internt og som del av omdømmebygging eksternt.²²

Nå har «etiske retningslinjer» fått en internasjonal utbredelse også blant europeiske og dels også norske bedrifter, samt i offentlig sektor slik anbefalingen fra OECD la opp til. Men i utgangspunktet må genren historisk sett sies å være mer er knyttet til det private næringsliv og en markedssituasjon enn til offentlig forvaltning. En genrebestemmelse alene er imidlertid et rent formalt argument. Det avgjørende vil her være det innholdsmessige.

Ifølge forordet er selve målet med de etiske retningslinjene at de tilsatte skal være bevisst på at: «Etisk kvalitet på tjenesteytelse og myndighetsutøvelse er en forutsetning for at innbyggerne skal ha tillit til statstjenesten» (s. 3). En slik programerklæring fremstår i utgangspunktet som forretningsetisk preget. Det gjelder for det første «kundefokus», hvor det gjennomgående er valgt det generelle «innbygger», men hvor det presiseres at dette også dekker begrep som «publikum, kunde eller bruker» (s. 4). Dernest gjelder det «produktfokus», knyttet til «etisk kvalitet på tjenesteytelse». Det reflekterer et syn på forvaltningen som en tilbyder av tjenester, og disse tjenestene skal ha en etisk kvalitet. Her må imidlertid tilføyes at begrepet myndighetsutøvelse modifiserer det forretningsetiske. Også den teleologiske tilretteleggelsen av etisk kvalitet som middel til å skape tillit vil kunne tolkes i et forretningsetisk perspektiv. De to generelle retningslinjene: hensynet til innbyggerne (s. 5) og hensynet til statens omdømme (s. 6) vil også kunne inngå i en slik tolkningsramme. Som det fremgår av den felles innledningen til disse to retningslinjene dreier dette seg om omdømmebygging. Retningslinje 2.3 Effektivitetsplikt (s. 9) dreier seg om en avveining mellom rask og effektiv produksjon og måloppnåelse på den ene side og grundighet og kvalitet på den andre siden. I dette tematiseres en spenning mellom klassisk forvaltningsetikk og foretningsetiske anliggender. Det siste er her særskilt knyttet til målstyringstenkning som opprinnelig er en bedriftsøkonomisk ledelsesteori: Management by objectives, utviklet av Peter Drucker på 1950-tallet, men senere også anvendt i offentlig sektor.

Spenningen mellom det forvaltningsetiske og forretningsetiske i de etiske retningslinjene må allikevel ikke overbetones. Begrunnelsen for dette er at forvaltningsetikk og forretningsetikk ikke nødvendigvis trenger å oppfattes som vesensforskjellige størrelser. Som Weber fremholder er byråkrati ikke bare begrenset til det offentlige, det omfatter også private bedrifter.²³ En lignende konvergerende modifikasjon kan også gjøres når det gjelder genren etiske retningslinjer. Selv om disse historisk hadde sin fremvekst i private selskaper, må som Betsy Stevens fremholder, røttene til disse søkes i eldre profesjonskodekser.²⁴ Slike kodekser vil man historisk også kunne finne innenfor en offentlig sfære.²⁵ Følgelig er strukturelle og innholdsmessige overlappinger mellom etiske retningslinjer for statstjenesten og tilsvarende retningslinjer i private selskaper ikke i seg selv et uttrykk for forretningsetisk påvirkning av offentlig forvaltningsetikk.

Etikk eller juss?

Som det siste punktet i min drøfting av retningslinjene vil jeg ta for meg et grunnleggende spørsmål som med god grunn også kunne vært mitt første punkt, og det er om dette egentlig er etiske retningslinjer. Selv om retningslinjene presenterer seg som etiske retningslinjer kan det allikevel spørres om de ikke med like stor rett kunne blitt kalt rettslige retningslinjer. Ifølge forordet presiseres det at retningslinjene setter opp rettslige standarder (s. 3). Det er videre et eget kapittel om forholdet til lov- og regelverk, hvor både forvaltningsloven, straffeloven, menneskerettighetsloven, tjenestemannsloven, arbeidsmiljøloven, samt ulovsfestede forvaltningsrettslige prinsipp anføres (s. 23-24). I departementets kommentarer til den enkelte retningslinje refereres det flittig til lovverket.

Dette indikerer også at retningslinjene er knyttet opp mot rettslige prinsipper og bestemmelser. De settes inn i en rettslig ramme og gis en rettslig fortolkning. Dette trekket samsvarer med en legalistisk tankemåte som er et fremtredende kjennetegn ved det weberske idealbyråkrati. Med legalistisk tenkemåte menes i samsvar med definisjonen hos Lægreid/Olsen en orientering mot generelle beslutningsregler som så igjen er knyttet til objektive standarder for hva som er korrekte løsninger. Dette følges av en avvisning av at det ikke finnes lov- og regeldekning på viktige områder av den offentlige politikken.²⁶ Samtidig kan det rettslige fokus også forklares som en konsekvens av nettopp genren etiske retningslinjer, jevnfør hva jeg har anført tidligere, med tilslutning til Betsy Stevens om etiske retningslinjer som en konsekvens av innskjerpelser i det rettslige rammeverk.

Imidlertid innebærer ikke et tydelig rettslig fokus i slike retningslinjer at en etisk tilnærming dermed er fraværende. Som Mathews har avdekket i sin komparative analyse av en rekke amerikanske bedrifters retningslinjer, så forankrer de fleste retningslinjene eksplisitt både etikk og juss som basis.²⁷ Dette er også tilfelle i de norske retningslinjene. Relasjonen mellom det etiske og det juridiske forstås komplementært og hermeneutisk. Rettsregler påvirker etiske verdier og normer i forvaltningen, og motsatt: etiske normer påvirker utformingen av eksisterende rettsregler (s. 3). En slik tilnærming er tydelig hentet fra NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk, hvor det er et eget avsnitt om forholdet mellom ulike normsystemer.²⁸

Når det gjelder etikken skjelner man mellom det man kaller «allmennetiske» og «forvaltningsetiske verdier og normer» (s. 5). Det heter at retningslinjene har utspring i de allmennetiske verdier og normer (s. 3), og det er derfor rimelig å forstå retningslinjene som en konkretisering av det forvaltningsetiske. Også her baserer man seg på tilnærmingen fra NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk. Det allmennetiske gis ingen eksplisitt forankring i noen spesifikk normativ tradisjon. Imidlertid gis det noen eksempler på allmennetiske normer: å være rettferdig, lojal, ærlig, pålitelig og sannferdig. Endelig nevnes innholdsmessig «Den gylne regel» i form av at en skal behandle andre slik en ønsker å bli behandlet selv (s. 3). I NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk understreket man at religiøse normer ofte lå til grunn for etiske, sosiale og rettslige normer. En kristen, teologisk etikk nevnes også spesifikk.²⁹ Slike henvisninger finner vi ikke i retningslinjene, om vi unntar parafrasen over «Den gylne regel».

I det hele tatt problematiseres ikke forankringen og tolkningen av de allmennetiske normene. Nå er jo de nevnte eksempler på allmennetiske normer generelle i sin form. Det er vanskelig å være uenige i dem. Men nettopp dette aktualiserer en sentral utfordring. Generelle normer må leses i en kulturell kontekst. Dette har betydning for tolkning og anvendelse av normen og dermed også betydning for holdning og handling. Et slikt perspektiv har ikke minst betydning i lys av et mer flerkulturelt og livssynspluralistisk samfunn, og hvor det er en klar politisk målsetting at dette mangfoldet også skal gjenspeile seg i statsforvaltningen. Nå fremholder man at forvaltningen skal ta hensyn til minoriteters verdier, normer og holdninger, men med dette tenker man på forvaltningens relasjon til innbyggerne, ikke på forvaltningen selv, eksempelvis at minoriteters verdier, normer og holdninger skal integreres i forvaltningsetikken.

Når det gjelder typer av etiske normer som nevnes under allmennetiske normer må disse karakterises som dydsetiske eller holdningsetiske. Det holdningsetiske er tilstede også i det forvaltningsetiske, det vil si de ulike retningslinjene, men her må normene primært sies å være pliktetisk utformet, hvilket i og for seg fremstår som rimelig gitt hva som er sagt om det legalistiske preget. Endelig finner vi til en viss grad teleologiske perspektiver, eksempelvis når det i de generelle retningslinjene heter at de ansatte har ansvar for at forvaltningens omdømme ivaretas (s. 5).

Konklusjon

Så til konklusjonen: Representerer Etiske retningslinjer for statstjenesten en ny forvaltningsetikk? Skrevne etiske retningslinjer er noe nytt i norsk forvaltning. Det er en genre som i utgangspunktet kommer fra utenlandske bedrifter. I den forstand kan retningslinjene sies å symbolisere internasjonaliseringen og markedfiseringen av offentlig forvaltning som har funnet sted de siste årene. Samtidig må klassiske idealbyråkratiske normer sies å stå sentralt i retningslinjene, mer sentralt enn normer som kan utledes fra en forretningsetikk. Selv om retningslinjene på mange måter representerer en annen tilnærming enn det som kan utledes fra idealbyråkratiet, skyldes ikke dette primært påvirkning fra forretningsetikken. En viktigere faktor er samfunnspolitiske utviklingstrekk. En slik påvirkning vil også kunne forankres i Webers byråkratiteori. I denne forstand uttrykker ikke de etiske retningslinjene en ny forvaltningsetikk, men en dynamisk forvaltningsetikk i et samspill med omgivelsene. Det kan allikevel spørres om retningslinjene i tilstrekkelig grad tematiserer de flerkulturelle og livssynspluralistiske utviklingstrekk.

Så gjenstår bare spørsmålet om det også er en dynamisk relasjon mellom de skrevne retningslinjene og praksis. Fører slike retningslinjer til en mer etisk praksis? Dette er selvsagt vanskelig å kvantifisere. Det er heller ikke gjort noen norske studier på dette. Men i en amerikansk studie (Mathews 1987) ble det kun påvist en minimal positiv korrelasjon mellom eksistensen av retningslinjer og lovbrudd. Som Mathews påpeker, er retningslinjer bare et steg i riktig retning, det er behov for et bredere etisk eller legalt kulturelt miljø som støtter opp om retningslinjene.³⁰ Det er for øvrig det samme poeng som understrekes i NOU 1993:15 Forvaltningsetikk: Det viktigste er ikke retningslinjer isolert sett, men en integrert etisk bevissthet og refleksjon i organisasjonskulturen. Jeg håper min forelesning kan være et lite bidrag i en slik bevisstgjørings- og refleksjons­prosess i offentlig forvaltning.

Nils Terje Lunde (f. 1971). Skolesenterprest ved Forsvarets Skolesenter, Akershus festning. Luftkrigsskoleprest 1996 – 2005. Har publisert arbeider i medieetikk, militæretikk og feltpresttjenestens historie. Adresse: Myrdalveien 3C, 1086 Oslo. E-post: nlunde@fss.mil.no