Forord til artikkel av Knut Dahl Jacobsen

Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen

Av Fridthjof Søgaard

Knut Dahl Jacobsen (1925-1999) sto sentralt i etableringen av statsvitenskapsstudiet i Norge i de første par tiår etter annen verdenskrig. Han ble deretter, i 1965, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, senere professor i samme fag ved Universitetet i Bergen.

Dahl Jacobsens artikkel «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen» ble publisert i Tidsskrift for samfunnsforskning i 1960. Artikkelen var i mange år obligatorisk for grunnfagsstudenter i statsvitenskap, og har uten tvil preget svært mange av de statsvitere som i de senere tiår har inntatt stillinger i den samme sentraladministrasjonen.

Det er flere gode grunner til å gjengi Dahl Jacobsens artikkel i sammenheng med en bredere belysning av temaet «forvaltningsetikk». Dahl Jacobsens artikkel dreier seg nettopp om ulike sett av verdier og hensyn som vil måtte veies mot hverandre for at statens utøvende makt skal kunne fremstå som både effektiv, faglig fundert og upartisk. En hovedkonklusjon i artikkelen er at kravet om løpende balansering av ulike sett av verdier, det som kan oppfattes som rolleuklarhet, i hovedsak er et gode og et kjennemerke på en moderne og tillitsvekkende statsforvaltning. Alternativet, med ensidig vekt på kun ett sett av verdier, kunne blitt rent fagstyre (teknokrati), utøvelse av statsmakt gjennom ren lov- og regelfortolkning (jf. 1800-tallets embedsmannsstat) eller politisk maktutfoldelse uten sideblikk til konstitusjonelle eller faglige hensyn (det noen vil kalle høyst vilkårlig flertalls- eller i verste fall mindretallsdiktatur). Dahl Jacobsen belyser dette tema ved historiske eksempler, eksempler som for øvrig også kaster meget interessant lys over diskusjonen knyttet til etableringen av integrert strategisk ledelse i den norske forsvarssektor i 2003. Ovennevnte hovedkonklusjon trekker i praksis klart i retning av at integrert strategisk ledelse er den mest hensiktsmessige løsning – samlet vurdert.

Dahl Jacobsen drøfter særskilt to konflikter som kan melde seg for en offentlig tjenestemann: konflikten mellom lojalitet og nøytralitet, og konflikten mellom lojalitet og faglig uavhengighet. Dette er konflikter som åpenbart ikke bare utspiller seg i sentraladministrasjonen, men i statsforvaltningen, og offentlig forvaltning, mer generelt. Forsvarssektoren, også utenfor Forsvarsdepartementet, er neppe noe unntak. Forsvaret, og forsvarssektoren i bredere forstand, representerer regjeringens sentrale verktøy for videreutvikling og utøvelse av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. «Rolleflertydighet» (Dahl Jacobsens ord) som gjør seg gjeldende på departementsnivå, vil følgelig, i større eller mindre grad, også sette sitt preg på resten av sektoren. Også for Forsvaret og Forsvarets ansatte gjelder det strenge krav både om lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet. I neste omgang krever dette at den enkelte for det første har tilstrekkelig forståelse for hva disse begrepene betyr, og dernest for hvordan ulike hensyn og verdier kan ivaretas selv om de kan synes å være innbyrdes motstridende. 

I en militær organisasjon vil verdier knyttet til lojalitet alltid måtte veie svært tungt, ikke minst for at organisasjonen skal fungere effektivt i situasjoner hvor dette kan være helt avgjørende. Spesielt i en operativ sammenheng, og særskilt i en stridssituasjon, vil derfor lojalitet – først og fremst til nærmeste sjef, men også til side- og underordnede – åpenbart normalt veie tyngre enn for eksempel hensyn til faglig uavhengighet. I andre sammenhenger vil imidlertid lojalitetsbegrepet ha et ganske annet innhold også i en militær organisasjon. I videreutviklingen av fredstidsforvaltning eller i stabsarbeid med styringsformål eller formål å bidra til større forsvarsanskaffelser eller militærfaglige utredninger og forsvarsstudier, er det andre lojalitetshensyn og -krav som slår inn. I langt mindre grad enn i en stridssammenheng skal det da være personlige lojalitetsbånd som gjør seg gjeldende, og i større grad lojalitet til organisasjonen og i siste instans til øverste arbeids- og oppdragsgiver, som i forsvarssektoren er forsvarsministeren.  

Tilsvarende får begrepet «faglig uavhengighet» en ganske annen mening og betydning når vi beveger oss fra felt til fredstids stabsarbeid. Knut Dahl Jacobsen understreker at det er

en sikker forventning til sentraladministrasjonen at de deler av den som representerer et bestemt fag, (…) underordner sine synspunkter gjeldende politiske direktiver, lar faget tjene den politikk myndighetene har knesatt. Det er like sikker forventning at de tjenestemenn som representerer et fag, fritt legger fram sine faglige synsmåter, hvor støtende de enn kan være for de politiske makthavere.

Dette kan synes paradoksalt, men for Dahl Jacobsen er det ikke det. Det sentrale punkt er at den enkelte ikke bare har rett, men også plikt, til å legge frem sine usminkede faglige råd. Samtidig plikter den enkelte fagperson like absolutt å respektere de beslutninger som deretter treffes. Ja, faktisk påhviler det ikke bare den enkelte å respektere beslutningene, man plikter sågar å følge opp beslutningene med kraft og entusiasme – uansett hvor uenig man eventuelt måtte være i enkelte av dem. Dette kan sies å være prisen man må betale for å få sin lønningspose fra skattebetalerne. 

Både når det gjelder den faglige uavhengigheten i prosessen frem mot beslutning og når det gjelder lojaliteten i oppfølgingen av beslutninger, kan det synes som forsvarssektoren i Norge fortsatt har forbedringspotensial – på så vel departementsnivå som på etats- og forvaltningsnivå. Dette berører hver og en av oss.

Fridthjof Søgaard (f.1956). Ekspedisjonssjef i Forsvarsdepartementet fra 2003, Avdeling for økonomi og styring. Han har arbeidet i FD siden 1986, med unntak av 1990-93 da han var Assisterende råd for forsvarssaker ved Norges delegasjon til NATO, Brussel. Han har hovedfagsstudier i Statsvitenskap og mellomfag i historie og sosialøkonomi.