Arbeid med forvaltningsetikk i Forsvarets logistikkorganisasjon

Av Morten Jacobsen og Lars Hansen

Innledning

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er kanskje den delen av Forsvaret som har vært i sterkest omstilling de siste 7 årene. Organisasjonen er endret i «firkanter» med nye lederstrukturer og er kraftig nedbemannet. Mange har gjennom dette fått nye arbeidsoppgaver, kolleger og sjefer. På toppen av dette har en del hendelser knyttet til dårlig skjønn innen det forvaltningsetiske området, gjort at mange medarbeidere i FLO har fått et kritisk lys rettet mot seg gjennom granskninger og negativ medieomtale.

Dette har gjort det maktpåliggende for ledelsen i FLO å fokusere på etikk i utøvelse av tjenesten. Ikke bare i relasjoner til leverandører og tjenesteytere, men også internt i organisasjonen.

FLO er som navnet sier en organisasjon som skal understøtte den operative virksomhet i Forsvaret. Understøttelsen dreier seg om alt fra transport, materiellforvaltning, vedlikehold og lagertjenester til å gjennomføre Forsvarets materiellinvesteringer. Det er en stor organisasjon med ca 6 000 ansatte, uten å regne med de vernepliktige. Vi forvalter i størrelsesorden 13 milliarder kroner av forsvarsbudsjettet, med andre ord omtrent en tredjedel.

Av denne tredjedelen er det ca 70 % som er varer og tjenester vi anskaffer fra det private næringsliv. Det er mange av FLOs tjenestemenn og kvinner som gjennom dette har kontakt med næringslivets representanter ved inngåelse og oppfølging av disse vare- og tjenesteleveransene. I denne kontakten mellom Forsvarets og leverandørenes ansatte ligger det mange utfordringer innenfor det forvaltningsetiske problemområde.

FLO har utformet en visjon, en virksomhetsidé og et sett av verdier for organisasjonen.¹ FLOs visjon er å sikre økt operativ evne gjennom effektiv logistikk. Virksomhetsideen er at vi skal være en profesjonell totalleverandør av tilgjengelige og effektive systemer, forsyninger og tjenester. Dette for å oppnå reaksjonsevne, kampkraft og utholdenhet tilpasset Forsvarets avdelinger i fred, krise og krig – nasjonalt og internasjonalt. Våre verdier fastslår at vi skal være troverdige, proaktive og at vi skal fokusere på våre medarbeidere og et godt samarbeid.

Vi skal altså ha fokus på effektivitet, både internt og i det vi leverer, samtidig som vi skal fremstå som troverdige. I dette ligger det potensiale for etiske utfordringer.

FLOs rolle i operasjoner

FLOs personell utsettes for de samme etiske utfordringer i forhold til Krigens folkerett, hjemme og ute, som alt annet personell i Forsvaret. Dette temaet er så godt dekket av andre i PACEM, at vi ikke vil belyse det nærmere. Det er imidlertid noen særskilte etiske dilemmaer knyttet til operasjoner i utlandet, som operative sjefer og FLOs medarbeidere står overfor og som det er verdt å nevne.

Norske militære styrker deltar i dag i komplekse operasjoner langt hjemmefra og det fordres at også FLO møter disse utfordringene med blant annet rettidige leveranser av stridsklart materiell og forsyninger. Det kreves videre at vi klarer å levere nye materiellkapasiteter til styrkene hjemme og ute når trusselbildet eller situasjonen endrer seg. På samme tid har kravene til forsvarlig forvaltning blitt strengere og mer omfattende. Dette gjelder i særdeleshet innefor økonomiforvaltning og anskaffelsesvirksomhet (forvaltning av statens midler), men også innenfor helse, miljø og sikkerhet (forvaltning av personell og omgivelser). Kravet til hurtighet og effektivitet synes ofte å kollidere med kravene til nøyaktighet og etterprøvbarhet, og vi ser stadig at vi enten leverer for sent i forhold til brukernes behov, eller at vi går på akkord med kravene til forsvarlig forvaltning. Et eksempel på dette er pansrede kjøretøyer i våre styrker i ISAF. På grunn av et akutt behov for beskyttelse gjennomførte FLO en hurtiganskaffelse som sikret pansring og beskyttelse, kort tid etter at behovet oppsto. Samtidig fikk vi ikke muligheten til å gjennomføre tilstrekkelige forberedelser før anskaffelsen og evaluering i etterkant, noe som har medført at styrkene opplever at kjøretøyene ennå ikke fullt ut tilfredsstiller kravene til pålitelighet og tilgjengelighet.

I noen tilfeller, for eksempel når styrkene på bakken utsettes for en ny og umiddelbar trussel, vil det ikke være tid til å gjennomføre alle prosesser for å ivareta krav til HMS og/eller forsvarlig forvaltning på en tilfredsstillende måte. I slike unntakstilfeller må operativ sjef (FOHK) kunne ta beslutninger om anskaffelser eller utstyrsendringer for å kunne gjennomføre operasjonene med redusert risiko for tap av liv. Men beslutningen må dokumenteres i forhold til avvik fra en fullstendig prosess og FLO må også her raskt inn i prosessen for å avdekke eventuelle langsiktige HMS utfordringer. FLO vil således så raskt som mulig etter beslutningen, kunne gjøre nødvendige endringer på utstyr og/eller opereringsprosedyrer for å redusere risiko for personell og omgivelser som følge av utstyrets påvirkning over tid.

Hendelser i det forvaltningsetiske området

I 2003 ble korrupsjonsbestemmelsene, som del av straffeloven, kraftig innskjerpet. Dette førte ikke til noen umiddelbar endring i hverken regelverk eller mentalitet i Forsvaret slik vi opplevde det. Imidlertid kan det synes som om medias interesse innenfor dette saksfeltet økte. Samtidig hadde daværende justisminister Odd Einar Dørum ansatt den fremtredende korrupsjonsjegeren Eva Joly allerede i 2002 som spesialrådgiver i et prosjekt mot korrupsjon internasjonalt og nasjonalt. Dette gjorde at det ble mye fokus mot korrupsjon og smøring også i Norge.

I Forsvaret ble det avdekket en del saker som fikk særlig betydning for arbeidet med etikk i FLO og Forsvaret forøvrig. I desember 2003 var det oppe til debatt i mediene en sak knyttet til habilitet ved anskaffelse i en situasjon hvor en tidligere forsvarsansatt representerte en tilbyder. I dette tilfellet var det en tidligere helikopterpilot som representerte NH Industries som leverandør av NH90 i Norge. Det som da var aktuelt var et mulig valg av NH90 som redningshelikopter. I januar 2005 var det oppe en sak hvor flere hæroffiserer hadde vært på laksefisketur sammen med en representant for Thales Norway på et laksevald Thales leide. I februar 2005 sprakk saken om Siemens Business Services og FISBasis kontrakten i mediebildet, gjennom en av Norges mest kjente varslere – Per-Yngve Monsen. Denne saken var i nyhetsbildet gjennom hele 2005, og er faktisk ennå ikke helt ferdig ved at Økokrim har ilagt Siemens et forelegg på 9 mill kroner som de ikke har vedtatt.

Samtidig som denne saken verserte, hadde controllerenheten i Forsvarsdepartementet (FD) gjennomført en undersøkelse knyttet til bruk av konsulenter på IKT-området i Forsvaret. Resultatet av denne undersøkelsen, sammen med avisavsløringene om overfakturering og smøring i forbindelse med FISBasis-avtalen, gjorde at det i statsråd 6. januar 2006 ble nedsatt et granskningsutvalg for IKT-kontrakter (Dalseide I utvalget). Utvalget la frem sin rapport 16. juni 2006 med en rekke punkter hvor det ble påpekt feil og mangler med hensyn til anskaffelsesrutiner, mottak av fordeler, rolleryddighet og habilitet.

Det var åpenbart at det var nødvendig å arbeide med en rekke problemstillinger som var avdekket i disse sakene, og i Dalseide rapporten i særdeleshet. Flere initiativer ble lansert av departementet, blant annet arbeidet med «Holdninger, Etikk og Ledelse» (HEL) som startet opp i april 2006. Departementet utga i april 2007 et nytt regelverk med etiske grunnregler for forsvarssektoren og etiske retningslinjer for næringslivskontakt i forsvarssektoren samt at de lanserte en varslingskanal for økonomiske misligheter. Samtidig med dette var det nødvendig for FLO å starte et eget arbeide med disse forvaltningsetiske problemstillingene. Sjef FLO generalmajor Trond R. Karlsen var raskt ute etter at Dalseide I rapporten ble lagt frem og uttalte at tiltakene som var foreslått i Dalseide rapporten skulle implementeres i FLO.² Vi hadde allerede startet arbeidet med implementering av oppdaterte etiske retningslinjer i Forsvaret av 16. juni 2006. I en artikkel på intranett 11. november 2005 sier Trond R. Karlsen:³

Vi vil ha fokus på etikk fordi vi vet at en høy etisk standard er nødvendig for at vi skal ha tillit både internt i FLO og eksternt i forhold til våre kunder og andre samarbeidspartnere.

FLOs arbeid med forvaltningsetiske utfordringer

Som nevnt ville sjef FLO at de tiltak som var foreslått i Dalseide rapporten skulle implementeres i FLO. Dette arbeidet ble gjennomført i en arbeidsgruppe bestående av representanter fra alle FLOs avdelinger. Det var nødvendig å «brekke opp» de tiltakene som Dalseide rapporten hadde foreslått til konkrete initiativer. Tiltakslisten fra Dalseide I rapporten er fremstilt nedenfor og FLO etablerte 35 initiativer knyttet til disse tiltakene.

Prosjektgruppen ble konstituert i september 2006 og jobbet med tiltakene frem mot juni 2007. Prosjektgruppen hadde fokus på tiltak merket med grått i ovenstående figur. Dette er tiltak som har vært rettet inn mot to forhold:

1. Tiltak for økt kompetanse og bevisstgjøring av FLOs ansatte og ledelse innenfor regelverk knyttet til anskaffelsesvirksomhet. Målet med disse tiltakene har vært å skape grunnlag for økt etterlevelse av regelverk gjennom faktisk kunnskap om og gode holdninger til regelverket.

2. Tiltak for økt kontroll av regeletterlevelse som har hatt som mål å øke oppdagelsesrisikoen ved brudd på regelverket.

Tiltak utenfor prosjektets mandat (ikke merket grått) vil måtte løses i linjen i FLO. Det er aktiviteter som i hovedsak er iverksatt eller under arbeid i FLO, eller avklart overført ansvarsmessig til andre deler av Forsvaret.

Prosjektgruppen arbeidet først og fremst med tiltak rettet mot kommunikasjon av gjeldene regelverk og retningslinjer innen etikk og forsvarlig forvaltning. En rekke kurs og opplærings-/seminarvirksomhet benyttes til dette formålet. De fleste av disse er en del av etablerte rutiner/tilbud i Forsvaret, men hvor de innholdsmessig ble oppdatert med bakgrunn i de funn og tiltak som er nevnt i Dalseide-rapporten. Det er også iverksatt nye initiativ innen opplæring. Opplæringstiltakene har nådd relevante grupper i FLO og i Forsvaret forøvrig. Både FLO og Forsvarsdepartementet har rettet seg mot næringslivet med informasjon om hvilke krav vi stiller til oss selv, men også til næringslivet, innen etikk og forsvarlig forvaltning. Disse tiltakene anser vi å ha en god effekt.

Prosjektgruppen iverksatte også en del tiltak knyttet til kontrollfunksjoner, herunder krav om at bestillingsmyndighet formaliseres i FLO. Med bestillingsmyndighet menes de personer i FLO som har formell fullmakt til å forplikte Forsvaret gjennom å inngå kontrakter og bestillinger med eksterne leverandører. I Dalseide I rapporten ble det pekt på at FLO i for stor grad benyttet anskaffelsesprosedyren «direkte anskaffelse», det vil si uten å kunngjøre eller konkurranseutsette anskaffelser. Det er derfor iverksatt tiltak for å kunne følge opp bruken av anskaffelsesprosedyrer, slik at FLO løpende kan sette fokus på bruken av «direkte anskaffelser».

Det er ennå litt tidlig å anslå resultater av tiltakene, men vi anser at gjennom den utstrakte fokuseringen på etikk og forsvarlig forvaltning i kurs og seminarer har man nådd et bredt nedslagsfelt i FLO. Vi har også som en følge av de iverksatte tiltak innen kontroll merket en økt fokus på formalisering av roller og ansvar, samt tilhørende kompetanse, knyttet til anskaffelser/innkjøp i FLO. Dette bidrar, etter vårt syn, til at sannsynligheten for feil og svakheter i forvaltningen er mindre.

Etisk råd som et redskap til å utvikle og følge opp handlingsplan for HEL

Allerede i 2005 etablerte Sjef FLO et etisk råd for å stimulere til bevisstgjøring og åpenhet rundt etiske spørsmål samt å presisere og utfylle etiske retningslinjer i Staten og Forsvaret.

Rådets leder utnevnes av Sjef FLO blant organisasjonens avdelingssjefer. Innenfor et maksimalt antall av 10 medlemmer skal sammensetningen balanseres mellom representanter fra de øvrige avdelingene i FLO og representanter fra arbeidslivets hovedsammenslutninger. For å sikre at rådet tilføres tilstrekkelig kompetanse innenfor etikk generelt og vernetjeneste spesielt, er både Feltprosten og Forsvarets hovedverneombud representert med aktive og verdifulle bidragsytere. Rådet rapporterer til Sjef FLO og skal være et rådgivende organ for så vel FLOs ledelse som FLOs medarbeidere.

Etisk råd må ikke forveksles med Forsvarets varslingskanal, men er heller en arena for å øke ansattes evne til å identifisere, analysere og om mulig løse etiske problemstillinger knyttet til FLOs virksomhet. Således skal etisk råd også bidra til en økt bevisstgjøring i håndteringen av etiske problemer knyttet til FLOs helhetlige ressursbruk og prioriteringer. Etisk råd har brukt mye tid på å utforme etiske retningslinjer og handlingsplaner, og rådes leder har støttet Sj FLO i utrullingen av disse dokumentene.

Etisk råd har som oppgave å påpeke etiske utfordringer overfor sjef FLO og hans ledergruppe. Rådet har for eksempel fremmet sine synspunkter på situasjonen i organisasjonen sett opp i mot våre verdier og etiske retningslinjer. Det er mye positivt som skjer i FLO, men det er ingen tvil om at vi opplever frustrasjon og oppgitthet blant de ansatte, blant annet med bakgrunn i ubalanse mellom oppgaver og ressurser. Dette kan føre til at man opplever en forskjell mellom verdigrunnlaget og opplevd praksis. Ledergruppen er enig med Etisk råd i at det må iverksettes tiltak for å stoppe den negative trenden. Blant annet jobbes det med den status FLO har i Forsvaret. Et annet fokusområde er kommunikasjon der handlingsplan for etikk og ledelse og utrullingen av denne i løpet av 2008, vil være et viktig bidrag. I tillegg er det opprettet et etisk rom på nettet der etiske dilemmaer drøftes og handlingsplanens ulike elementer legges ut. Sjef FLO vil også fokusere på måten fattede beslutninger kommuniseres på ut til avdelingene, slik at medarbeiderne får en bakgrunn og begrunnelse for hvorfor man beslutter som man gjør.

Arbeid i FLO med holdninger, etikk og ledelse

Som nevnt iverksatte FD og FST et arbeid knyttet til «Holdninger, etikk og ledelse» (HEL). Sjef FLO har utgitt sin lokale handlingsplan for HEL, og siden slutten av januar 2008 har man arbeidet med å få planen distribuert ut i hver enkelt avdeling. Meningen er at arbeidet skal munne ut i lokale tiltak, der alle medarbeidere kan være delaktige og komme med sitt bidrag. Det er ønskelig at arbeidet skal foregå med stor takhøyde og åpenhet, slik at alle får et godt eierforhold til verdier, holdninger og etikk – samt få anledning til å lufte både frustrasjon, håp og ønsker.

En viktig del av forankringen er en prosess, som startet hos FLOs ledergruppe, hvor planen og tiltak blir rullet ut i organisasjonen på allmøter og avdelingsmøter. Alle linjeledere har et aktivt ansvar for å implementere planen. I tilknytning til planen har FLO, i tillegg til de hjelpemidler som er utarbeidet felles for forsvarssektoren, tatt frem følgende; strategi for FLO, verdier i FLO (hefte), postere til møterom med verdiene, presentasjon basert på heftet, etikk i FLO (hefte) og det er som nevnt opprettet etisk råd. Det er lagt vekt på at den enkelte linjeleder skal arbeide aktivt med relevante etiske spørsmålsstillinger og dilemmaer. Helst i form av konkrete saker som diskuteres i avdelingen eller basert på de hjelpemidler som er utarbeidet med hensyn på dilemma trening. Gjennom slike felles samlinger, samt at det settes av tid til den enkeltes refleksjon over holdninger, etikk og ledelse, skal vi få til en kontinuerlig prosess som gir varig endring av holdninger. Et av de viktigste elementene for å få til en personlig refleksjon over etiske utfordringer er at dette tas inn som en del av medarbeidersamtalen.

Leverandørrelasjonen

FLO har som nevnt en stor kontaktflate mot eksterne leverandører. Dette gir utfordringer innenfor det forvaltningsetiske området i alt fra kontraktsetablering til oppfølging av leveranser og annen kontraktsadministrasjon. En ting er hva vi gjør internt, men det er også et ansvar som legges på leverandører og tilbydere for å opptre i tråd med de retningslinjer som gjelder. Noe drahjelp får vi gjennom initiativer som blir iverksatt av bransjeorganisasjoner og tilsvarende. For eksempel har NHO i forbindelse med den fokus som har vært på smøring og korrupsjon etablert veiledninger i foretningsetisk fremferd (NHOs «over streken»-brosjyre, er en veileder i arbeidet med etikk for næringslivet). Slike initiativer fra næringslivssiden er også videreført inn i forsvarsindustrien ved at Forsvars og sikkerhetsindustriens forening (FSi) har utarbeidet etiske retningslinjer for sine medlemmer. Fortsatt vil det imidlertid være kulturforskjeller mellom den verden næringslivet beveger seg i og det som kreves av offentlig forvaltning. FLO benytter derfor alle relevante anledninger til å arbeide med disse problemstillingene overfor våre leverandører. I tilbudsfasen gir vi en orientering om hvilke krav som gjelder for vår organisasjon og hvilke forventninger vi har til tilbyderne, herunder at de som bryter med disse forutsetningene kan risikere å bli utelukket fra konkurransen. Foreløpig er det, etter beslutning i FD, tre leverandører som er utelukket fra å delta i konkurranser om leveranser til Forsvaret på dette grunnlaget. Vi trekker også krav til etikk inn i kontrakter slik at vi kan følge opp leverandøren på dette emnet også i kontraktsgjennomføringen. Et annet initiativ for å formidle våre forventninger til etisk fremferd i leverandørrelasjonen er FLO/IKTs seminar med en av sine sentrale leverandører – Steria a.s. Formålet var å gi innsikt i etikk i leverandørrelasjoner og derved sette Sterias medarbeidere i stand til å handle på måter som er i tråd med det Forsvaret forventer.⁴

Fra tid til annen oppstår også situasjoner hvor personell fra FLO går over til stillinger i industrien som aktualiserer en habilitets diskusjon. Vi håndterer normalt disse situasjonene i samarbeid med den nye arbeidsgiveren og den ansatte som har sluttet, slik at den ansatte, som kommer fra Forsvaret, ikke skal ha direkte med norske forsvarsprosjekter, eller forsvarspersonell, å gjøre for en avtalt periode (gjerne 1 – 2 år).

Anbefaling

FLO startet tidlig med etikkarbeidet og var i forkant på grunn av fokuset rundt noen uheldige relasjoner mellom leverandører og Forsvarets personell. Gjennom etisk råd har arbeidet med etikk utviklet og utvidet seg og de fleste forhold i virksomheten blir belyst med tanke på etiske utfordringer. I tillegg til etisk råd, har den lokale handlingsplanen for HEL vært et viktig redskap for etisk refleksjon i FLO. Vårt råd til andre virksomheter i Forsvaret, er å bruke mye tid og dedikerte ressurser for å legge grunnlaget for en systematisk tilnærming til etikk i virksomheten, basert på Forsvarets verdigrunnlag og etiske regler. Men det er allikevel opp til lederne og den enkelte medarbeider om etikk blir en del av den daglige virksomheten. Derfor må ledergrupper og lokale avdelinger sette av tid til etisk refleksjon.

Morten Jacobsen, Kontreadmiral, sjef for FLO/Systemstyringsavdelingen.

Lars Hansen, Seniorrådgiver, leder av faggruppe kontrakt i FLO/ Investeringsavdelingen